Carburocracia: la parálisis administrativa también contamina

Existen diversas formas de clasificar la actividad administrativa. Una de ellas es la que se basa en los efectos de dicha actividad sobre los derechos de los ciudadanos. En esta clasificación, además de la actividad de servicio público o de prestación (pensemos en la sanidad, la educación, la cultura o los transportes), existen otras dos actividades fundamentales: la actividad de policía y la actividad de fomento. La primera de ellas restringe la capacidad de actividad, la libertad y los derechos de los particulares, por ejemplo, mediante el sometimiento de una actividad a una previa autorización o licencia. La segunda tiene como objetivo incentivar o estimular, mediante ayudas económicas y subvenciones, entre otras medidas, la actividad de los particulares en la orientación de fines de interés general. En resumen: el palo y la zanahoria.

En España, y en el concreto en el ámbito del Sector Eléctrico, la administración pública ha desplegado, en los últimos veinte años, una intensa actividad de fomento (zanahoria) a base de ayudas, subvenciones y regímenes retributivos específicos para la progresiva incorporación a los sistemas eléctricos de instalaciones de generación basadas en fuentes renovables.

En paralelo con la actividad de fomento, desde el año 1997, en el que se promulgó la Ley 54/1997 que cambió para siempre tanto el modelo como la regulación del Sector Eléctrico en España, hemos asistido a una auténtica diarrea normativa que ha dado lugar a la construcción de un marco regulatorio que solo cabe calificar de profuso, confuso y difuso (el palo).

Veamos, a continuación, un ejemplo práctico de la aplicación simultánea de la zanahoria y el palo en el caso de la integración de energías renovables en los sistemas eléctricos de las islas Canarias y su consecuencia directa: la ‘carburocracia’, la cual puede definirse como una nueva actividad de la Administración en virtud de la cual ésta contribuye al incremento de los niveles de CO₂ en la atmósfera a consecuencia de su inacción e ineptitud.

La actividad de fomento (la zanahoria)

De entre todas las acciones de fomento en materia de energías renovables llevadas a cabo por el Gobierno de España en Canarias destacan fundamentalmente dos: en 2014, Orden IET/1459/2014 (asignación del derecho a la percepción de un nuevo régimen retributivo específico, para instalaciones de tecnología eólica y fotovoltaica), y en 2018, Orden TEC/1380/2018 (establecimiento de ayudas a la inversión en instalaciones de producción de energía eléctrica con tecnologías eólica y fotovoltaica cofinanciadas con Fondos Comunitarios FEDER). Ambas convocatorias imponían plazos estrictos a los promotores de renovables para la materialización de las inversiones.

La actividad de policía (el palo)

El marco regulatorio existente en Canarias (sectorial, ambiental, urbanístico y de ordenación del territorio), impermeable a la transición energética, impedía de forma manifiesta a los promotores de renovables el cumplimiento de los plazos impuestos por ambas convocatorias de ayudas y subvenciones.

Ante la falta de iniciativa para impulsar el cambio normativo necesario y la falta de liderazgo para organizar sus propios departamentos de forma eficaz, tanto a nivel de recursos humanos como materiales, el Gobierno de Canarias optó por ‘hacer la vista gorda’ en su actividad de policía, retirando provisionalmente ‘el palo’.

En efecto, respecto de la primera de las convocatorias, de forma excepcional, el Gobierno de Canarias excluyó a determinados proyectos del trámite de evaluación de impacto ambiental. Los parques eólicos excluidos del procedimiento de impacto ambiental sumaron una potencia total de 157,15 MW.

Por otro lado, ante la segunda convocatoria, el Gobierno de Canarias hubo de recurrir a instrumentos normativos excepcionales. Así, durante el periodo 2018-2022 el Gobierno de Canarias publicó un total de 45 decretos en los que eximía del cumplimiento de la normativa urbanística a 31 instalaciones eólicas y 14 instalaciones fotovoltaicas, por una potencia total de 318 MW, obligando a las administraciones competentes a la modificación del planeamiento vigente el cual prohibía la construcción de dichas instalaciones. 

La ‘Carburocracia’: la nueva in-actividad de la administración

La consecuencia de ello es que, en el año 2015, la potencia instalada fue de 360,4 MW y el porcentaje de integración fue del 7,7%, muy por debajo de la potencia a instalar (1,308.1 MW) y del porcentaje de integración (31,5%) exigidos por el PECAN 2005-2015.

Por otro lado, en el periodo que correspondería al ámbito de aplicación de la EECAN 2015-2025, la potencia instalada fue de 922,0 MW y el porcentaje de integración fue del 19,8%, muy por debajo de la potencia a instalar (1.660,1 MW), y del porcentaje de integración (47%) exigidos por esta planificación.

El resultado de toda esta acción chapucera es que, a finales del año 2024, la contribución media de las energías renovables a la demanda de energía eléctrica del archipiélago era del 22,4%, muy alejado de los objetivos establecidos en la planificación nacional PNIEC (81% para el año 2030).

Como resumen del ejemplo expuesto, se deduce claramente que el marco regulatorio de aplicación actúa como barrera para la integración efectiva de energías renovables y la descarbonización de los sistemas eléctricos en los horizontes temporales previstos y que la administración no puede dedicarse a solventar los problemas a base de parches, remiendos o medidas excepcionales, ante su evidente falta de iniciativa para impulsar el cambio normativo necesario.

“Quien contamina paga”. Este principio, consagrado por la Unión Europea y que rige las políticas ambientales comunitarias, debe empezar a aplicarse a la Administración Pública por cuanto la burocracia, actividad propia y exclusiva de la Administración, es una actividad contaminante responsable de la emisión de CO2 a la atmósfera.

La burocracia contamina porque, en el ámbito de un marco regulatorio ya de por sí enrevesado, cada día de retraso en el otorgamiento de una autorización de un parque eólico o de una instalación fotovoltaica conlleva que no se haya podido impedir la emisión del volumen de CO2 o gases de efecto invernadero, que aquellas instalaciones de generación de energía renovable habrían evitado.

Por tanto, se precisa iniciar, sin más demora, la descarburocratización de la economía, es decir, la reducción de las emisiones de CO2 a la atmósfera (descarbonizar) mediante la simplificación administrativa (desburocratizar).